Dış politikada, özellikle askeri güç kullanma tehdidinin ya da askeri güç kullanımının söz konusu olduğu dış politika krizleri sırasında, uygulanacak stratejinin tespiti ve bu stratejinin uygulanmasında başarılı sonuçlar elde edilebilmesi, siyasi ve askeri kurumlar arasında etkin ve işlevsel bir işbirliğinin kurulmuş olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Türk dış politikası özelinde askeri güç kullanma tehdidinin ya da askeri güç kullanımının söz konusu olduğu dış politika krizlerinde karar alma sürecinde “Karargah [Genelkurmay Başkanlığı], Koridor [Dışişleri Bakanlığı], Konut [Başbakan ve Bakanlar Kurulu], Köşk [Cumhurbaşkanlığı]” formülasyonu ön plana çıkmaktadır.^[1]

Bu formülasyon çerçevesinde, karar alıcının uygulanacak stratejiye karar vermesi gerektiği aşamada uygun seçeneklerin ve tekniklerin saptanmasında “Koridor” olarak anılan Dışişleri Bakanlığı bürokrasisi kadar “Karargah” olarak anılan Genelkurmay Başkanlığı bürokrasisinin de etkin olduğu görülmektedir. Dışişleri Bakanlığı, uygulanacak stratejinin devletin dış ilişkilerinde yaratacağı etkiler üzerinde yoğunlaşırken, askeri bürokrasi askeri yöntemlerin uygulanması durumunda başarının kesin sonuç vermesine odaklanmaktadır. Nihai aşamada, siyasanın oluşturulması ve uygulamaya geçilmesinde ise tüm siyasal sorumluluk “Konut” olarak adlandırılan Başbakan ve Bakanlar Kurulu’nundur.^[2] Diğer taraftan, bu işleyişin (fiili durum) her zaman anayasa ve yasalarla çizilen yetki ve sorumluluk (hukuksal durum) çerçevesinde gerçekleştiğini söylemek mümkün değildir.^[3]

Başbakan ve Bakanlar Kurulu’nun salt ülke içi sorunlarla ilgilenmek değil, aynı zamanda Türkiye’nin tüm uluslararası ilişkilerini yürütmek zorunda oluşu, karmaşık ve yoğun bir sürece işaret etmektedir. Dolayısıyla bu süreç içerisinde kurumsal yapının karar alma yetkisini elinde bulunduran siyasal otoritenin karar verme işini kolaylaştıracak ön hazırlıkları yapması/yapmış olması ayrı bir önem kazanmaktadır. Şüphesiz, Türkiye’de “ulusal güvenlik”, “ulusal çıkar” gibi çoğu kez hükümet-ötesi konularda ve kavramların içeriğinde uzlaşı yaratmak gereği ortaya çıkmaktadır ki bu uzlaşı, yürütme ile yasama [ve hatta yargı] erkleri içerisinde yer alan bürokratik mekanizmanın işleyişinin koordinasyonunu zorunlu kılmaktadır.^[4] Diğer taraftan, dış politikada kimi kriz durumlarında Başbakan’ın karar vermesi için kısıtlı bir zamana sahip olduğu ve bilgi akışında çoğu kez sorunlar yaşandığı da ortadadır.^[5] Dolayısıyla, karar alıcının rasyonel karar alması için tam bir mükemmeliyetten söz etmek mümkün değildir. Bu durumda karar alıcı daha dar bir çerçevede krizi yönetir ve daha önce hazırlanmış senaryolar ve “ulusal çıkar”, “ulusal güvenlik” gibi öncelik ve ilkeler ile hedeflere göre krizi yorumlar ve kararını verir. Sonuçta, anayasa ve kanunlarla, yönetmeliklerle görev, yetki ve sorumluluk alanları saptanmış olan kişiler ve kurumlar kimi zaman doğrudan kimi zaman da dolaylı olarak dış politikanın işleyişine katkıda bulunur ve etkilerler.^[6] (Bkz. Şekil 1)

Yukarıda da işaret ettiğimiz gibi, Türkiye’de dış politikada kriz durumlarında karar alma sürecinde bürokratik manada iki önemli kurumsal yapının önemli roller üstlendiği görülmektedir. Bu bağlamda, söz konusu kurumlardan birincisi olan Dışişleri Bakanlığı “sivil bürokrasi”yi temsil ederken, Genelkurmay Başkanlığı ise “askeri bürokrasi”yi temsil etmektedir.  Bu iki yapının görevleri gereği “ulusal çıkar”, “toprak bütünlüğü” ve “güvenliğe” yönelik tehditlerin karşılanması ve karşı tepkinin planlanması, uygulanması, sivil ve askeri stratejilerin belirlenmesi kurumsal işbirliğini zorunlu kılmaktadır.^[7] Bu bağlamda hem sivil diplomasi hem askeri tepki, dolayısıyla bir bütün olarak strateji birlikte planlanır; bunun uygulanması sırasında ise siyasal rejimin ve anayasal işleyişin kuralları hakim olur. Stratejiler ülke dışında, bir kriz durumunda güç kullanılmasını gerektiriyorsa, kaçınılmaz olarak karar alma sürecinde bu iki bürokratik yapı işbirliği içerisinde olmak zorundadır. Tepkinin diplomasinin sınırları içerisinde kaldığı veya askeri olmayan diğer zorlayıcı stratejilere başvurulacağı durumlarda, bu işbirliğinin daha düşük düzeyde kalması ve sivil bürokrasi içerisindeki diğer ilgili kurumlarla işbirliği içerisinde olunması normaldir.^[8] Bütün bu çerçeve dahilinde, özellikle askeri güç kullanma tehdidine dayalı stratejilerden yararlanılarak krizlerin çözülmeye çalışıldığı durumlarda askeri ve sivil bürokrasinin, krize neden olan ihlal ya da tehdidi değerlendirmeleri büyük ölçüde benzerlik taşımaktadır. Özellikle, her iki bürokratik kurumun Türkiye’nin ahdi hukukunu ilgilendiren ihlallere karşı gösterdiği tepki/tepkiler örtüşmektedir. İhlalin/tehdidin bertaraf edilmesi ise diplomasiden topyekûn savaşa kadar geniş bir yelpazede seçeneği barındırmaktadır.^[9] Doğası gereği bu iki kurumun tepkisini koordine etmek ve siyasal sorumluluğunu üstlenmek ise yürütme erkini elinde bulunduran siyasal karar alıcıya (Başbakan’a) düşmektedir.^[10]

Diğer taraftan, dış politika krizleri sırasında görev yürüten yukarıda sözü edilen temel anayasal kurumlara ve mekanizmalara ek olarak işleyişte çeşitli zamanlarda farklı önlem ve mekanizmaların oluşturulmuş olduğu da görülmektedir. Kriz durumlarında, çoğunlukla hükümetin yetki ve sorumluluklarının yasal zeminler yaratılarak askeri güvenlik bürokrasisi tarafından yürütülmesine olanak sağlayan bu düzenlemelerin bir kısmı yakın tarihlerde kaldırılmış ya da sivil bürokrasinin yürütücülüğüne alınmış olsa da, Türkiye’de dış politika ve güvenlik alanındaki karmaşıklığın tam olarak giderildiğini söylemek kolay değildir. Örneğin, 30.09.1996 tarihli ve 96/8716 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan “Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği”nin^[11] getirdiği mekanizmalar, bir dış tehdit durumunda ya da kriz anında^[12] karar alıcı durumunda bulunan Başbakan ve Bakanlar Kurulu’na ihtiyaç duydukları bilgi ve verileri sağlayacak bir görev yapısı içerisinde çalışmayı öngörmekle birlikte, işleyişte bu mekanizmaların nasıl bir etki yarattığı tam olarak belli değildir. Sanki bir çok başlılık söz konusudur. Çünkü, bir yandan bürokratik yapılanma içerisinde asli fonksiyonu dış politikayı oluşturmak ve yürütmek olan kurumlar varken, diğer yandan da bu tarz dolaylı sayılabilecek etkileşim yaratacak mekanizmaların oluşturulması kriz durumlarında hızlı bilgi akışını sekteye uğratabileceği gibi, farklı duyarlılıklarla yaratılacak alternatifler karar alıcının tercihini zora sokabilecektir.^[13] Söz konusu yönetmelik ve bu yönetmelik uyarınca ilgili kurumlar tarafından yürürlüğe konulan yönerge, genelge, talimat ve diğer düzenlemeler, 31.01.2011 tarihli ve 2011/1377 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla kabul edilen “Afet ve Acil Durum Yönetim Merkezleri Yönetmeliği”nin 19.02.2011 tarihinden itibaren yürürlüğe girmesiyle yürürlükten kalkmıştır. Bu yeni yönetmeliğin konumuzla ilgili kısmı ve bu yönetmelik uyarınca ihdas edilen “Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Merkezi”nin hangi durumlarda harekete geçeceğine ilişkin kısmı şöyledir:

 “Madde 1-(1)

Bu Yönetmeliğin amacı; yurtiçinde ve yurtdışında meydana gelen afet ve acil durumlara   ulusal ve yerel düzeyde müdahalenin ve buna ilişkin hazırlık faaliyetlerinin etkin bir şekilde gerçekleştirilebilmesine yönelik, Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Merkezi ile afet ve acil durum yönetim merkezlerinin kuruluşu, görev ve sorumlulukları ile bunlar arasındaki koordinasyon ve işbirliğine ilişkin esasları belirlemektir.

(...)

Madde 6-(1)

Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Merkezi, meydana gelen veya gelmesi     muhtemel büyük ölçek- li;

a) Deprem, sel, fırtına, toprak kayması, çığ,

b) İltica ve nüfus hareketleri,

c) Yangınlar ve kazalar,

ç) Kimyasal, biyolojik, radyolojik ve nükleer madde kazaları veya olayları,

d) Tehlikeli ve salgın hastalıklar

gibi doğal, teknolojik ve insan kaynaklı afet ve acil durumlar ile Başbakan tarafından acil durum veya afet olarak değerlendirilen diğer olay ve durumlarda ulusal düzeyde etkin ve yoğun müdahale ve koordinasyonu sağlamak üzere Başbakanın talimatıyla faaliyete         geçer.”^[14]

Görüldüğü üzere, önceki yönetmelikte “Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi”nin görevleri kapsamında kriz yönetimini gerektiren haller arasında sayılan “Yurtdışında; Türkiye’nin toprak bütünlüğüne, egemenlik haklarına, milli hedef ve menfaatlere yönelik tehdit emarelerinin belirmesi ve gelişme göstermesi” durumuna bu yeni yönetmelikte yer verilmeyerek, dış politikadaki kriz durumları açısından önceki yönetmeliğe göre kapsamı ve amacı daha somut ve daha dar bir çerçeveye oturtulan ve büyük ölçüde iç politikaya odaklanan bir kriz yönetimi benimsenmiştir. Söz konusu yönetmelik kapsamında afet ve acil durumlarda görev alacak bakanlık, kurum ve kuruluşlar ise önceki yönetmeliğe göre çok daha sade bir biçimde düzenlenmiştir. (Bkz. Tablo 1)

Sonuç itibariyle, yönetmeliklerle oluşturulan bu tür mekanizmaların, devlet bürokrasisinin acil veri, bilgi, karar akışını sağlayan ve dolayısıyla bu niteliğiyle karar alıcının sorumluluklarını yerine getirirken hızlı tepki vermesini sağlayacak düzenlemelerden yararlanabilmesini mümkün hale getirdiği söylenebilir. Diğer bir deyişle, bu tür düzenlemelerin daha çok kriz durumlarında devletin temel fonksiyonlarını yerine getirmede gereksinim duymuş olduğu koordinasyonu sağlamaya dönük olumlu bir etki yarattığı söylenebilir. Ancak bu durumun daha çok yurtiçinde kriz hali olarak değerlendirilen olaylar için işlevsel olduğu da ortadadır. Zira, dış politikadaki kriz durumlarının yönetilmesi farklı uzmanlık alanlarını gerektirdiğinden, Dışişleri bürokrasisinin ve Genelkurmay Başkanlığı’nın bu süreçlerde daha aktif olarak yer alması kaçınılmazdır.^[15] Nitekim, “Afet ve Acil Durum Yönetim Merkezleri Yönetmeliği”nin dış politikadaki kriz durumları açısından önceki yönetmeliğe oranla kapsamının ve amacının daha somut ve daha dar bir çerçeveye oturmuş olması, bir diğer deyişle yurt içinde vukuu bulması muhtemel kriz durumlarına ağırlık vermiş olması, bu durumun farkında olunduğunun bir işaretidir. Bu yolun tercih edilmesindeki temel sebebin, devletin “toprak bütünlüğü”ne, “egemenlik hakları”na, “milli hedef ve menfaatleri”ne yönelik tehditlerin ortaya çıkması durumlarında, anayasa ve kanunlar düzeyinde öncelikli olarak bu tür durumlarda görevli, yetkili ve sorumlu kılınmış kişi ve kurumlar açısından çift başlılığı önlemek olduğu söylenebilir.