G20 forumunun genel amaçları, global ekonominin denge/istikrarı; uluslararası mali yapıyı güçlendirme; uluslararası işbirliğini arttırma ve bu işbirliğine uluslararası mali kuruluşları da dahil ederek, global ahenge katkıda bulunma; mali sistemin kötüye kullanılması ve vergi kaybına yol açan hukuksuzluklarla mücadeledir. Platformun görev alanı, 2007’de, ABD başta olmak üzere gelişmiş ekonomilerde finansman boyutu ile başlayıp, 2008 yılında globâlleşerek ekonomi boyutuna geçen krizden sonra daha da genişlemiş ve etkinliği artmıştır.

Anılan işbirliği forumunun daha önce yapılan çeşitli zirvelerinde, küresel ve bölgesel ekonomik dengesizlik, küresel büyümenin iç dengelerinin sağlanması, finansal sistemin düzenlenmesi (finansal regülülasyonlar) gibi konuların yanında; orta vadeli ekonomik büyüme ve iyileşmede “sürdürülebilirliği” başarmak, (altından kalkılabilir bir borç/GSMH da dahil olmak üzere) para politikaları oluşturulması, (fiyat stabilizasyonu ve enflasyon üzerine odaklanarak, merkez bankalarına tekrar itibar kazandırma) yüksek bir şeffaflık standardı tesis etmek[iii] ve vergi konularında benzerliği sağlamak için bilgi değişimi konuları üzerinde ısrarlıca durulmuştur. G7/8 zirveleri genelde, gelişmekte olan ülkelerle olan uluslararası ticaret ve ilişkiler gibi, makroekonomik konuların görüşüldüğü zirve olagelmiştir. Doğu-Batı ekonomik ilişkileri, enerji, terörizm gibi konular da son zirvelerde ağırlığını hissettirmiştir. Günümüzde G20 boyutunda yapılan zirvelerde, makro ekonomik sorunların dışında işsizlik, bilgi paylaşımı, çevre, suç ve uyuşturucu, insan hakları ihlalleri, bölgesel güvenlik ve silâh kontrolü gibi, daha mikro seviyede güvenlik sorunları da dahil edilmektedir. Zirvelerde uyuşturucu satışından kazanılan paranın aklanmasını önleme, nükleer güvenlik ve ülkeler arası organize suçlar gibi konularda çalışma gruplarının oluşturulduğunu görmekteyiz. Örneğin Kasım 2014’te Avustralya Brisbane’de gerçekleştirilen G20 toplantısında tartışılan konulardan birisi de,  dünya sera gazı salınımı ve kontrolüydü. Bu bağlamda Yeşil İklim Fonu (Green Climate Fund) oluşturulmuş ve BM’nin de desteklediği fona, forum üyesi ülkeler maddi katkı yapacaklarını taahhüt etmişlerdi.[iv]

Yukarıdaki açıklamalarımızdan çıkarılacak başat sonuç, G20’nin, tüm boyutlarıyla dünya ekonomisini gelişmesinde sıkıntı yaratan tüm engelleri ve kuralsızlıkları ortadan kaldırmaya, refahın artışı ve global büyümenin sürdürülebilir olması bağlamında yapılması ve alınması gereken önlemler ile bölge veya küresel ölçekte daha önce yaşanmış ekonomik krizlerin tekrarlanmaması için erken uyarı ve gözleme sistemlerini hayata geçirmeyi hedef almış bir “ekonomi” forumu/platformu olduğudur. Bu bağlamda, 2009 yılındaki Pittsburgh Zirvesi’nde G-20’nin” uluslararası ekonomik işbirliği kapsamında temel forum” olduğu ilân edilmiştir.[v]

G20 deneyiminin global devlet ve kurum yönetim literatürüne kazandırdığı en önemli katkı, bundan böyle uluslararası organizasyonlarda kalıcı ve sürdürülebilir değişimin, G8 ve G20’nin mutabakatı ve katılımı olmadan gerçekleştirilemeyeceğinin anlaşılması olmuştur. Anılan çıkarımı destekleyen George Magnus, ayrıca G20’yi, “dünyanın zirvedeki konuşan çarşı-talking shop” olarak nitelemektedir. Gideon Rachman da anılan forumu, “yeni dünya düzeni”nin en önemli parçası olarak görmekle birlikte,  çok geniş olan bu oluşumda ABD ve Çin’e, diğer forum üyesi ülkeleri yönlendirmek gibi bir ödev yüklemektedir.[vi]

G20’nin Çalışma Pratiği

Üye ülkelerin yanı sıra, dönem başkanlığını yürüten ülke tarafından 5-6 ülke daha toplantılara gözlemci olarak davet edilmektedir. 2015 yılında dönem başkanlığını yapan Türkiye tarafından İspanya, Singapur ve Azerbaycan’ın yanı sıra, ASEAN, NEPAD (Afrika’nın Kalkınması için Yeni Ortaklık Girişimi) dönem başkanları da davet edilmişlerdir.

G20 çalışmaları iki temel kanal üzerinden yürütülmektedir. Birinci kanal, ülkelerin finans işlerinden sorumlu bakanları, müsteşarları ile merkez bankası başkan ve başkan yardımcılarının oluşturduğu “Finans Kanalı”dır. Finans kanalında küresel ekonomi, altyapı yatırımları, finansal düzenlemeler, uluslararası finansal mimari, uluslararası vergi ve iklim değişikliğinin finansmanı gibi konular ele alınmaktadır. İkinci kanal ise “Şerpa Kanalı”dır. Şerpa, devlet ya da hükümet başkanlarının G-20’deki temsilcileridir. G-20’ye üye bütün devletlerin Şerpa’ları G-20 sürecinde liderleri ve ülkelerini temsil etmektedirler. Şerpa kanalında tartışılan konular; kalkınma, enerji sürdürülebilirliği, yolsuzlukla mücadele, ticaret ve istihdamdır.[vii]

Bu çalışmalara IMF, Dünya Bankası(DB), OECD, Uluslararası Ödemeler Bankası(BIS), Finansal İstikrar Kurumu (FSB), Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), Birleşmiş Milletler, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), Uluslararası Enerji Ajansı (IEA) gibi uluslararası kuruluşlar da teknik destek sağlamaktadır.[viii] Bu arada, “mali sektörde reform” konusunun güçlüce vurgulandığı Haziran 2010’de yapılan Toronto Zirvesi’nde oluşturulan Finansal İstikrar Kurulu’nun (FSB), IMF ve Dünya Bankası’nın yerini alması kararlaştırılmıştır.[ix]

G20 çalışmalarında sivil toplumun da katkılarının ve görüşlerinin alınabilmesi amacıyla, G-20 ile ilişkili çeşitli gruplar oluşturulmuştur. Bu kapsamda, üye ülkelerin özel sektör temsilcileri (B-20), işçi sendikaları (L-20), düşünce kuruluşları (T-20), sivil toplum kuruluşları (C-20) ve gençlik oluşumları (Y-20), G-20 süreçlerine fikri destek vermekte ve bazı resmi toplantılara da katılım sağlamaktadırlar.

Dönem başkanı Türkiye’nin G-20 çalışmaları için dönem başında açıkladığı başlıklar, güçlü, sürdürülebilir ve dengeli büyüme; altyapı yatırımları; finansal düzenlemeler; uluslararası finansal mimari; uluslararası vergi; enerji; ticaret; istihdam; iklim değişikliğinin finansmanı; kalkınma ve yolsuzlukla mücadeledir.[x] Keza, Başbakan tarafından yapılan “dönem başkanlığı öncelikleri” başlıklı açıklamada, büyümenin güçlü sürücüsü olan “yatırımlar” konusu üzerinde durulacağı net bir şekilde vurgulanmıştır.[xi]

G20’ye Yönelik Zorluk/ Yetersizlik Eleştirilerine Topluca Bakış

Çeşitli farklılıkları bünyesinde barındıran platformun çalışmalarında operasyon, sonuç ve zaman paydalarında zorluklar yaşandığı görülmektedir. Hukuki alt yapısı, tamamen “gönüllü işbirliği”nden öte bir pozisyonu ihtiva etmemektedir. Bu yönüyle en cesur özeleştiri, Norveç Dışişleri Bakanı Jonas Gahr Store’dan gelmiştir. Store, “büyük devletlerin dünyayı yönetmek için Viyana Kongresi ruhuyla bir araya gelmesinin çağdaş uluslararası toplumda yeri yoktur” diyerek, G20’ye “temsiliyet” bağlamında yöneltilen eleştirilerin bir özetini yapmıştır.[xii] Temsiliyet eleştirisinin bir boyutu da, dünyanın bazı bölgelerinin “daha ağırlıklı temsil edildiği” gerçeğidir. Şöyle ki, bölge olarak temsil edilen AB ayrıca İtalya, Birleşik Krallık, Almanya ve Fransa tarafından da temsil edilmektedir.[xiii]

Peter Wahl tarafından yapılan eleştirileri aşağıdaki başlıklarda toplayabiliriz:[xiv]

- 1929 Büyük Buhran’dan bu yana ekonomik resesyonlara karşı hükümetlerin uyguladığı banka sektörüne yönelik kurtarma paketleri ve gerçek ekonomiyi harekete geçirecek programlar gibi, küresel ekonomik durgunlukla mücadelede G20 de, benzer ama yetersiz kararlar alarak, sadece finans sektörünün ve yatırımcıların çıkarlarını korumakta,

- 2008 mali krizinde, sistemdeki tüm bankaları kurtarmak uğruna global ekonominin yüzde 10’una karşılık gelen 4,8 trio.€ tutarındaki “kurtarma yardımının” kamu bütçelerine getirdiği 2.2 trio.€’luk ek yükün, kamu maliyesinin finansal pazarlara bağlılığını arttırmış olması,

- G20 toplantılarında krizlere çözüm olarak alınması öngörülen finansal reformların çok mütevazı veya yavaş ya da etkisiz olduğu,(özellikle Pittsburgh zirvesinde finansal sektörün iyi denetlenmediği, sermaye yetersizliği, kural dışı yapılan bazı bankacılık işlemleri, çok riskli türev araçları (derivatives) ve derecelendirme kuruluşlarının noksanlarına işaret edilerek,  yapılması gerekli olduğu düşünülen bazı reformlar, özellikle ABD ve AB ülkeleri tarafından gündeme alındı. Çeşitli çevrelerce ileri sürülen, bu reformların hükümetler tarafından başından beri istekli olarak yürürlüğe konmadığı, çok yavaş ve geç gündeme alındığı, finans lobisi ve bir kısım siyasilerce engellendiği iddiaları)

- Üye ülkeler arasındaki rekabetin, yapılması gereken reformların uygulanmasını engellediği ve G20 zirve kararlarını tam anlamıyla uygulayan ülkelerin daha çok G8 kulübünü oluşturan ülkeler olduğu (Finans işlemlerinin kurallaştırılması, dünya pazarlarında rekabetçi pozisyonlarını korumak isteyen “gelişmekte olan ülkeler” tarafından pek arzu edilmemektedir. Gelişmekte olan ülkeler, bir yandan G20’nin vurguladığı liberalizasyon ve finans deregülasyonun negatif ektileriyle yüzleşmek durumunda kalırken, diğer yandan da, küresel seviyede alınacak sıkı kurallar yüzünden kendi finans sektörlerinin hizmetlerini çeşitlendirme bağlamında rekabetçi pozisyonlarını yitirme riskini üstleniyorlar. Buna en iyi örnek olarak Çin’in, Macao gibi vergi cennetlerinin sıkı kurallarla düzenlenmesine karşı çıkması verilebilir)

- G20 yapılanmasının BRICS, Şengay İşbirliği Örgütü (SCO) gibi karşı yapılanmalara yol açması, (Kendi politikalarını gerçekleştirmek için çalışan bu gruplar, 2012 yılının Mart ayında Yeni Delhi’deki zirvelerinde, Bretton Woods’a alternatif olarak bölgeleri için ortak bir kalkınma bankası kurulmasına karar verdiler ve bu yıl, Çin’in öncülüğünde Asya Altyapı Yatırım Bankası(AIIB) olarak hayata geçirdiler. Gelecekte,  G20’nin küresel yönetişim sistemi üzerinde egemen bir pozisyon almasını istemeyen BRICS, SCO gibi oluşumların, daha da kurumsallaşarak yoluna devam edeceği öngörülmektedir[xv])

- Forum gündeminin kapsam ve ilgi alanı (sadece global ekonomi ve finans konuları olup olmayacağı) konusunda oluşan belirsizlikler, (birlikteliği oluşturan asıl motivasyonun, 2008 finansal krizi olması ve G20’nin kendisini “ekonomik işbirliği forum”u olarak görmesi, G20’nin temel işlevinin sadece ekonomi/finans olması gerektiğini düşündürüyor. Son yıllarda yapılan zirvelerde, her ne kadar iklim değişikliği, yolsuzluk, turizm ve ticaret gibi konular da gündeme alınmış olsa da, bunların daha çok ev sahibi ülke tarafından alındığı ve dünya kamuoyu dikkatini kendi ülkelerine çekmek için kullanıldığı düşünülüyor)

- Forum “temsiliyet” inin daha da iyileştirileceği hakkında yapılan sözlerin tutulmadığı savları, (Hâlihazırda dünya nüfusunun yüzde 65’ini temsil eden G20, Bush yönetimi tarafından seçilen ülkelerden oluşmakta. Fakir ülkelerin olmadığı G20’de Norveç, İsviçre, Şili, İran, Singapur ve Yeni Zelanda gibi belli bir nüfus ve ekonomik güce sahip ülkeler de yer almamakta ve bu algı “demokratik kaçak” olarak nitelendirilmekte[xvi])

G-20’nin ortaya çıkışında, bir ülkede ortaya çıkan finansal krizin kısa zamanda diğer ülkeleri kuşatması olgusuna ortak çözümler geliştirilmesi arayışı etkili olmuşken; günümüzde forum toplantılarının bu misyonunun ötesinde, ülkelerin güç gösterisine dönüştüğü gözlenmektedir. Örneğin 2014 yılındaki Brisban Zirvesinde, Rusya’nın Kırım’ı işgali ve sonrasındaki süreç tartışma konusu olmuş, Rusya Devlet Başkanı Vladimir Putin toplantıyı erkenden terk etmiştir. Bir diğer örnek de, bu yıl Antalya’da yapılan 10. zirve toplantısında gerçekleşmiştir. Ev sahibi ülkenin Cumhurbaşkanı, bazı üye ülkelerin karşı çıkmasına (Çin, Rusya gibi) karşın, “terörizm ve mülteci” konulu toplantıyı özel olarak istemiştir. Şerpa toplantısında yapılan itirazlarda, G-20’nin kuruluş amacı anımsatılırken, bazı ülkeler iki sorunun yan yana ele alınmasına karşı çıkmış; bazı ülkeler de “Bizim böyle bir sorunumuz” yok diyerek itiraz etmiştir. Sonuçta konu, kuruluş amacı “ekonomi” olan bir forumun gündeminde ve Cumhurbaşkanı tarafından sunulan “sonuç bildirgesinde” yer aldı.[xvii] Diğer bir ifadeyle G-20, aynı zamanda ülkelerin gücünü, büyüklüğünü ve otoritesini göstermek için kullandığı bir platforma dönüşmesi riski de bulunmaktadır. 

G20 platformunu faaliyeti konusunda yapılan eleştirilerden biri de, konuları ele alışlarındaki “yüzeysellik” olmaktadır. Bu konunun en başat örneği “iklim değişikliği” sorununun ele alınışında sergilenmektedir. G20 ülkeleri, 2009 Pittsburgh zirvede fosil yakıt teşviklerinin kaldırılmasına karar vermişti. Antalya dahil, sonraki altı zirveden de, bu taahhüdün yerine getirilmesiyle ilgili biri eylem planı çıkmamıştır. Sonuç bildirgesinde ise, “Gaz piyasaları da dâhil olmak üzere, şeffaf, rekabetçi ve iyi işleyen enerji piyasalarını teşvik etmeye devam edeceğiz” cümlesiyle, aslında “biz bildiğimizi okumayı sürdüreceğiz” gibi bir açıklama yer aldı.[xviii]

Diğer yandan, tüm toplantılarının programına ve sonuç bildirgelerinde yer alan “mali konularda yüksek seviyede şeffaflık tesis etme” ilkesi henüz hayata geçirilememiştir. Örneğin, 2014 Brisban zirvesinde, yolsuzluk faillerinin kimliklerini gizlemeleri ve sınır ötesi para aktarmalarını kolaylaştıran gizliliği sonlandırmak için varılan mutabakat sonrası geçen 12 ayın ardından, Uluslararası Şeffaflık Derneği’nin yaptığı araştırmaya göre, İngiltere dışında hiçbir ülkenin bu konuda adım atmadığı ortaya çıktı. Üstüne üstlük anılan araştırmada, çalışmamızın daha önceki bölümünde de belirtildiği gibi,  G20 ülkelerinde, şirket ortaklarının gizlenmesi yoluyla yılda 2 trio.$’a yakın paranın aklandığı belirtiliyor.[xix]Bu konuyu “Cuma notları”na alan Cengiz Aktar, “üzerinde konuştukları konularda nasıl anlaşacakları belli olmayan ve 20 benzemezi bir araya getiren sanal bir dünya” olarak nitelediği G20’nin izleme mekanizmalarının ve yaptırımlarının olmamasına gönderme yapmaktadır.[xx]

Konuyu “finans” gibi daha dar başlığa indirgediğimizde, gerçekten platformun “uluslararası finans mimarlığı” konusunda hiçbir reel adım atmadığı; 2010 Seul Zirvesi’nden bu yana, anılan konuyu ciddi olarak ele almadığı gözlenmektedir. 2013 St.Petersburg zirvesinde, durgunluktaki dünya ekonomisi büyümesini, altyapı yatırımları ile rekabet ve verimliliği arttırmaya yönelik “yeniden yapılandırma” konuları için 2 trio.$ tutarındaki ayrılan kaynak ile 2 puan arttırmak hedeflenmişti. Ancak, büyüme konusunda farklı yaklaşan IMF nedeniyle, istenen sonuç sağlanamamıştır. Öte yandan, G20 dayanışmasının ortaya çıktığı 2008 yılından bu yana, daha önce “bütçe fazlası” ile yaşayan gelişmekte olan ülkelerin sürekli “bütçe açığı” verir bir yapıya dönüştüklerini (ulusal gelirlerinin ortalama yüzde 4’ü büyüklüğünde) ve bunun bir türevi olarak da, anılan ülkelerin borçlanmasının çok hızlı bir şekilde yükseldiği (2007’de toplam ulusal gelirlerinin yüzde 150’si seviyesinde olan borçlanma oranlarının yüzde 200’e –artışın parasal karşılığı 28 trio.$- fırladığı) gözlenmektedir.[xxi]

Bir tarafta sorunlar birikerek çoğalırken forumun, büyüyen bu “global finans” ve “parasal istikrar/denge” konularında başarısızlığı çok açık izlenmektedir.[xxii] Bu bağlamda en canlı örnek, yılsonuna kadar faiz arttırması kuvvetle muhtemel olan FED’in bu aksiyonunun, son G20 toplantısında ele alınmamış olmasıdır. Önemli olmasına karşın G20’nin bugüne kadar somut bir adım atmadığı konulardan biri de, bırakın tüm platform üyelerini, G7 ülkeleri arasında bile yüzde 39’dan 20’ye kadar değişen oranlardaki ve bu yapısıyla haksız kazanç, gereksiz para transferleri ve yaklaşık 100-240 mia.$ tutarında gelir kaybına yol açan kurumlar vergisi farklılıklarıdır.[xxiii]   

G20 Gerçeği ve Özet

Eleştirileri ve olumlama önerilerini aşağıdaki başlıklarda sınıflandırabiliriz:

* Alınan kararların uygulama sonuçlarının izlenmediği: Platform içi bazı kalıcı organlar tesisi ve sonraki toplantılarda, izleme sonuçlarının gündeme alınması. Yılda bir kez yapılan iki günlük toplantıların yanında, yıl içinde de, bakanlar seviyesinde yapılacak toplantılar ve sonuç deklarasyonları ile platformun algısına “süreklilik” kazandırılabilir

* Gündem belirlenmesinde ev sahibi ülkenin etkisi: Kalıcı organların etkisi ve gündemin bir önceki toplantıda belirlenmesiyle, anılan fiili durum azaltılabilir.

* Siyasi konuların ekonomi konularını gölgelemesi: Gündem belirlenmesi ile ilgili yukarıdaki öneri, bu sıkıntıya çözüm getirebilir.

* Temsiliyet konusu: Bu bağlamdaki haklı itirazlar, katılımcı ülkelerin belirlenmesinde yapılacak yeni düzenlemelerle giderilebilir.

* Global büyüme ve altyapı konularında etkinliğinin olmaması: G20’nin yeni bir yatırım bankası kurması, FSB’ye işlerlik kazandırılması; IMF ve özellikle DB’na büyüme ve refahın paylaşılması konularında öneriler hazırlanması ve izlemesi gibi faaliyetlerle, pasif konum terkedilebilir.

G20 oluşumu için söylenen en başat eleştiri, 2009’dan sonra başlangıç başarısı gösteremediği yolundadır. Bu gelişmede önemli bir payın, uygulanacak genel mali politika konusunda üye ülkeler arasında ayrılıkların yaşanmasıdır.(Örneğin, Birleşik Devletler ve gelişmekte olan ülkeler “mali teşvik”ten yana iken, Almanya ve Birleşik Krallık “tasarruf”u savunuyorlardı).[xxiv] Küresel ekonomik dengesizliğin ancak “ekonomik büyüme” ve “istihdam” artışından geçtiği bir gerçek olmakla birlikte halen bir milyardan fazla insanın “aç” yattığı günümüzde G20’nin, BM’nin, “düşük gelirli ülkelerin altyapı yatırımlarına destek” (örneğin: High Level Panel’in 11 öncelikli projesi) projelerine daha fazla ilgi göstermesi gerekmektedir.

 En gelişmişler ile daha az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin ve bunlar vasıtasıyla daha az gelişmiş ülkeleri “ekonomik gelişme/refah artışı” paydasında bir araya getiren G20 platformunun günümüzdeki ana işlevini, “yapısal reformlar yoluyla global büyümeyi yeniden dengelemek” olarak tanımlayabiliriz. Bilindiği gibi, anılan “global yeniden dengeleme (global rebalancing)” faaliyetinin sorumluluğu doğrudan, “cari fazla ve açık veren ülkelere” ait olup; birlikte, kurumsal reformları hayata geçirip, etkinliğini arttırarak, pastayı hem “büyütüp” hem de daha “tatlı” hale getirebileceklerdir.[xxv]

Hâlihazırda G20 yapılanması, tüm yetersizliklerine karşın, uluslararası ekonomik işbirliği ve kriz yönetimi bağlamlarında en etkin forum olarak durmakta. Bu işlevin, 188 ülkeyi kapsayan DB ve IMF’nin hantal yapısı ile yerine getirilmesi olanaklı değildir. Günümüz global dünyasında, hiçbir ülkenin tek taraflı bir uluslararası ekonomik politika izlemesi mümkün değildir. Öte yandan, dünyanın ikinci, yedinci ve onuncu büyük ekonomileri olan Çin, Brezilya ve Hindistan’ı dışarıda bırakan G8’e geri dönülemez. Eğer dünya liderleri formel bir yapı içinde mevcut farklılıkları tartışmak için toplanmazlarsa bu farklılıkların giderek artacağı ve ekonomik istikrarı/dengeyi tehdit eder hale geleceği güçlü bir ihtimaldir.