AB, bir yandan ekonomik krizin etkilerinden kurtulmaya çalışıp bütünleşme koşullarını revize ederken, diğer yandan da uluslararası krizler karşısında konumunu belirleme ve kontrolü kaybetmeme mücadelesi içerisindedir. Bunu, üye ülkeler bütününün kurumsal eylemi şeklinde düşünmek gerekir. Aksi takdirde üye ülkelerin tek tek konum ve eylemleri öne çıkacaktır ki, bu da AB'nin kurumsal kimliğinden farklı bir olguya işaret etmektedir. AB, kuruluşundan bu yana uluslararası alanda iki stratejik yönelime sahip olmuştur: İlki, ülkeleri üyelik yoluyla Avrupa bütünleşmesine katmaktır. Ikincisi de, bütünleşmeye dahil edemeyeceği ülkelerle bölgesel ortaklıklar kurmaktır. Her ikisi de muhatap ülkelerin egemenlik yetkilerini bir ölçüde AB'ye devretmelerini gerektirmektedir. AB'nin, etki ettiği ülkeler, halklar ve kurumlar üzerinde ne ölçüde egemenlik kurduğu, AB'nin sosyo-ekonomik hedeflerine ne derece yaklaştığı ve muhatap ülkeleri yaklaştırdığı ile ilgilidir. AB'nin siyasi, ekonomik ve sosyal politikaları ve bu politikaların dayandığı hukuki zemin, norm ve kurallarla bir bağlayıcılık yaratmaktadır. Bu bağlayıcılık üye ve ortak ülkeler üzerinde karşılıklı çıkarlara, rızaya ve normları belli bir örgütlenmeye dayalı egemenlik alanı oluşturmaktadır. AB'nin yakın çevresinde oluşturmak istediği egemenlik alanlarından biri de Kafkasya'dır.
AB'nin Kafkasya Politikası ve Azerbaycan
Sovyetler Birliği'nin dağılmasının ardından Azerbaycan, Kazakistan ve Türkmenistan'la birlikte Avrupa odaklı oluşumların içerisinde yer almaya başlamış ve AB'nin bölge politikalarının odak noktası haline gelmiştir. Üçünün AGİT, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası üyeliği, NATO ile ortaklıkları; Azerbaycan ve Kazakistan'ın AB ile ortaklıkları; Azerbaycan'ın Avrupa Konseyi üyeliği ve Avrupa Komşuluk Politikası'na (AKP) dahil olması, hatta 2007'den itibaren AB'nin Ortak Dış ve Güvenlik Politikası deklarasyonlarına katılmaya başlayıp, 2009'da kararlaştırılan 138 deklarasyonun 56'sını desteklemesi bunun somut göstergeleridir.1 Kafkasya'daki petrol boru hattı sisteminin AB'nin 'Genişletilmiş Avrupa' stratejisinin temel bir öğesi olması da buna eklenebilir.2 AB, 'Ortaklık ve İşbirliği Anlaşması'yla 1996 yılından itibaren ilişkilerini geliştirmeye başladığı Azerbaycan'ı çevre bölgesinin güvenlik tehditlerini bertaraf edici bir güvenlik öznesi olarak görmektedir. AB, olası tehditlerin, ülkelerin güvenliklerinin birbirine olan karşılıklı bağımlılığından, organize suç unsurları, silahlanma gibi tehdit araçlarının karmaşıklığından, sınır kontrollerinin ve gözetiminin zayıflamasından, çevredeki her ülkenin AB ile yoğun ilişkiler geliştirmek istememesinin yarattığı yeni sosyal bağ kurma ihtiyacından kaynaklandığını görmektedir. Fakat Azerbaycan'a yüklediği anlam ve güvenlik tehditlerinin kontrolü bölgede çok da AB'ye kalmamaktadır. BM, AGİT, ABD ve Rusya AB'nin rolünü azaltmaktadır.3
2007'de Romanya ve Bulgaristan'ın üye olmasıyla birlikte AB, ilgi alanını yeni bir bölgesel inisiyatifle Karadeniz'e yöneltmiştir. 'Karadeniz Sinerjisi' olarak adlandırılan bu işbirliği inisiyatifi temelde AB'nin Kafkasya'ya yönelik ilgi eksikliğini gidermeye dönükbir girişimdir. Böylece iki bölgeye yönelikpolitikalar birbiriyle ilişkilendirilmiştir. AB'nin Kafkasya'ya yönelimini dört faktör belirlemiştir: İlki, son genişlemenin AB sınırlarını doğuya yaklaştırması ve Hazar'ı Avrupa'nın merkezine daha yakın hale getirmesidir. Ikincisi, uluslararası güvenlik dengelerinin değişmesi ve 11 Eylül saldırılarının ardından kendisini asimetrik tehdite açık halde görmeye başlayan AB'nin, bu bölgede de çıkarlarını koruması gerektiğini düşünmesidir. Üçüncüsü, Avrupa'da, Gürcistan'daki 'Gül Devrimi'nin Kafkasya'daki otoriter yönetimlerin sona yaklaştığının işareti olarak algılanması ve ardından bölgenin Batı'ya, AB'nin de Doğu'ya ilgisinin arttığı tespitidir. Dördüncüsü de, AB'nin Hazar'daki kaynaklara ve Asya ve Avrupa arasındaki ulaşım merkezi olma rolüne önem vermeye başlamasıdır.4
AB'nin Kafkasya politikası ağırlıklı olarak AKP üzerinden yürütülmektedir. AKP, AB ile müdahil ülke arasındaki işbirliğini Eylem Planları'na dayandırmaktadır. Fakat bu planlar, politika dahilindeki Azerbaycan ve Ermenistan arasında işbirliğine yol açmamış, aralarındaki çatışmanın çözümlenmesine zemin hazırlamamıştır. Bu durum, AB'nin bölgedeki mevcut çatışma ortamından zarara uğradığını düşündürtse de, Ermenistan ile ilişkileri ve tezlerini destekleyen siyasi görünürlüğü göz önünde bulundurulduğunda bu düşüncenin tekrar gözden geçirilmesi gerekmektedir. Halbuki Azerbaycan-Ermenistan çatışması demokratikleşmeyi ve ilgili reformların gerçekleştirilmesini engellediğinden Avrupa bütünleşmesi sürecini de tıkayan bir vaka olarak kabul edilmektedir.5 Aynı zamanda, Kafkasya'da bölgeyi iki bloğa ayıran en önemli çatışma konusu Dağlık Karabağ meselesidir. Bu mesele bölge ülkeleri arasında, örneğin AB'nin üzerinde önemle durduğu 'güvenlikle ilgili işbirliği' yapılmasını engellediğinden AB'nin aleyhinde de bir sonuç yaratmaktadır. AB'nin hedeflediği bölgesel ve bölgelerarası ekonomik işbirliği ve ulaşım rotasının oluşturulması olasılığı hayata geçirilememektedir. Yasadışı ticaret ve organize suç koşullarının ortadan kaldırılması gerçekleştirilememekte, takibi zorlaşmaktadır. Bu şartlar altında da, Uluslararası Kriz Grubu'nun 2006 yılında yayınladığı raporda belirtildiği üzere, AB, bölgede Rusya, ABD, BM ve AGİT'in oldukça gerisinde kalmaktadır.6
Kafkasya, Avrupa Güvenlik Stratejisi'nde belirtildiği üzere AB'nin önemli bir çıkar alanını oluşturmasına rağmen, AB'nin bölgeyle ilişkisi akademik çalışmalarda genellikle sınırlı ve yetersiz olarak görülmektedir. Bunun en somut örneği olarak da Azerbaycan ile Ermenistan arasındaki Dağlık Karabağ sorununun çözümüne katkı sağlayamaması gösterilmektedir. AB'nin Minsk Grubu'na dahil olmaması, sadece AGİT çatısı altında yürütülen müzakerelere destek vermesi ve müzakerelerin de Rusya'nın etkisinde kalması yetersizliği besleyen faktörler olmuştur. Aynı zamanda, AB'nin, AKP kapsamında söylem bütünlüğünü ve tutarlılığını sağlayamaması çatışan taraflar nezdinde güvenilirliğini ve nüfuzunu sarsmıştır. Azerbaycan Eylem Planı'nda ülkenin toprak bütünlüğünden söz ederken, Ermenistan'la ilgili Eylem Planı'nda ülkenin durumunun 'self-determinasyon' ilkesiyle bağdaştırılması doğal olarak bu sonuca yol açmıştır.7 Bu yetersizliğini aşmak için AB, 2008'de Ukrayna, Moldova ve Güney Kafkasya ülkelerinden oluşan 'Doğu Ortaklığı' adında yeni bir girişimi başlatmıştır. Bu girişimle AB, ortaklık dahilindeki ilkelerle işbirliğini kendi potansiyelleri ve yöntemlerini destekleyerek kuracağını vurgulamış, bölgesel bir bütünleşmeye dönük baskı ve koşulluluk oluşturmayacağına işaret etmiştir. Bu yeni girişim de siyasi ayrışmalara ve Karadeniz'i Hazar'dan uzaklaştırmaya yol açacağı gerekçesiyle tartışılmıştır.8
AKP çerçevesinde 2006'da Eylem Planı'nın kabul edilmesinden sonra AB, 2007-2010 dönemi için Azerbaycan'a 92 milyon Avro değerinde mali yardım tahsis etmiştir. Bu yardımın gerekçesi, planda eylem önceliği olan 10 konuda ilerlemenin sağlanmasına teşvik edilmesi olarak açıklanmıştır. Bu konular şu şekilde belirlenmiştir9:
1- Dağlık Karabağ sorununun çözümü.
2- Demokrasinin güçlendirilmesi; Seçim süreçlerinin adil ve şeffaf yaşanmasının sağlanması.
3- İnsan hakları, temel özgürlükler ve hukukun üstünlüğünün güçlendirilmesi.
4- İş ve yatırım koşullarının iyileştirilmesi; Yolsuzlukla mücadelenin güçlendirilmesi.
5- Gümrük mevzuatının yenilenmesi; Gümrük idaresinin güçlendirilmesi.
6- Sürdürülebilir ekonomik kalkınmanın sağlanması; Maliye ve para politikasının düzenlenmesi.
7- Ekonomi alanında yasama ve yürütme pratiklerinin uyumlaştırılması.
8- 2004'teki Bakanlar Konferansı doğrultusunda enerji ve ulaşım sektörlerinde işbirliğinin güçlendirilmesi.
9- Adalet, güvenlik ve sınır kontrolleri alanında işbirliğinin artırılması.
10- Karadeniz ve Baltık gibi bölgeler arasında işbirliğinin geliştirilmesi.
AB, Azerbaycan hükümetinin demokrasi ve insan hakları konusunda zayıf kaldığını ve Eylem Planı'nın gereklerini yerine getirmediğini öne sürerek, Azerbaycan da enerji projelerine ve doğal olarak Dağlık Karabağ sorununun çözülmesine daha fazla vurgu yaparak aralarındaki müzakereleri bir bakıma zora sokmuşlardır. Azerbaycan, AB için, gerek ortağı olduğu NATO'nun Afganistan'daki operasyonlarına güvenli bir hava sahası sağlaması, gerekse de Doğu-Batı enerji koridorunda güvenli bir enerji kaynağı olması nedeniyle adeta vazgeçilmezdir. Batı tarafından, genellikle Rusya ile sıkı siyasi bağları olan, ancak büyük bir ekonomik ortak ve enerji üretiminin devamlılığını sağlayacak teknolojinin tedarikçisi olan Batı ülkelerine ihtiyaç duyan bir konumda görülmektedir. Demokrasi eksikliğinden dolayı eleştirilen Azerbaycan'da Batılı petrol ve doğalgaz yatırımcısı enerji şirketleri demokratikleşme sürecine adeta temkinli yaklaşmakta, kitlesel bir demokratikleşme talebi ve hareketinin ülkede yaratabileceği istikrarsızlığın enerji sektöründe doğuracağı riskler üzerinden değerlendirmelerde bulunmaktadırlar. Bu durum, Batılı aktörlerin Azerbaycan'daki siyasi muhalefeti enerji ve Dağlık Karabağ konularında işbirliğine daha az yatkın olarak düşünmelerinin de bir sonucudur.10
AB, Kafkasya ve Azerbaycan'da sorunlara çözüm üreten bir konuma gelememiştir. Daha çok altyapı çalışmalarına yönelik mali yardımlarla bölgenin rehabilitasyonu üzerine yoğunlaşmış görünmektedir. Bu sayede, örneğin göç sorunu ve bu sorunu tetikleyen nedenlerin sona erdirilmesi düşünülmüştür. Üye ülkeler düzeyine inildiğinde ise daha yoğun ilişkiler göze çarpmaktadır. Deniex, Grunewald, Deutag, Gaberg ve BASF Wintershall gibi yaklaşık 50 Alman şirketinin Azerbaycan enerji sektöründe iş yapması, İtalya'nın öncelikli olarak ülkedeki hidrokarbon kaynaklarıyla ilgilenmesi yoğun ilişkilerin ilk akla gelen örnekleridir. Azerbaycan'la bu gibi ilişkilerin, AB'nin sadece mali yardımlarla stratejik bir yaklaşıma sahip olamayacağını gösterdiği öne sürülebilir. AB, ülkenin ya da bölgenin taleplerini anlamaya çalışan, Komşuluk Politikası'nın, özünde boş hedeflere sahip olmadığını gösteren bir yaklaşım gerekli hale gelmiştir. AB'de genişleme politikası ve hareketlerindeki ihtilaflar, Balkanların Kafkasya'ya nazaran öncelikli olması, Fransa'nın Akdeniz'e, Almanya'nın Doğu Avrupa'ya ve İngiltere'nin Baltık ülkelerine yoğunlaşması gibi örnekler her üye ülkenin kendi önceliğine göre bölgesel politikaları takip etmesi durumunu doğurmaktadır. Bu da küresel güç mücadelesinin bölgeye ve ülkeye yansımasında AB'nin yerini sorgulatmaktadır.11
İlişkilerde Güncel Durum ve Sonuç
2003'te Heikki Talvitie'nin Kafkasya özel temsilci olarak atanması AB'nin siyasi anlamda geri planda kalmasının önüne geçmek için atılmış bir adım olarak kabul edilebilir. Ancak bunun yeterli olmadığı zamanla görülmüştür. AB, Kafkasya'da ortak politikalara dahil ülkelere eşit tutum sergilemek durumundadır. Özellikle Azerbaycan ve Ermenistan'a yönelik tutumunda bunun sağlanmasına büyük ihtiyaç vardır. Muhatap bölge aktörleri arasında çeşitlilik yaratarak geniş bir kitle ile iletişim kurması ve bunun içinde araçlarını zenginleştirmesi tutumunu geliştirebilecektir. Bölge temsilciliğinin daha da işlevselleştirilmesi, hatta bölgesel bir uzmanlık ve araştırma mekanizmasının kurumsallaştırılması bunu sağlayabilir.12
Bu doğrultuda AB, AKP Mali Aracı'nı yoğun şekilde kullanmaktadır. Örneğin, 2007-2010 döneminde Kafkasya'ya 92 milyon Avro mali kaynak tahsisinde bulunmuştur. Bu kaynağın dağılımı, demokrasi ve iyi yönetişim koşullarının sağlanması için 30 milyon Avro, sosyo-ekonomik reformlar, yoksullukla mücadele idari kapasitenin artırılması için 32 milyon Avro, ulaşım, enerji ve çevre ile ilgili sektörlerde reformların teşviki için ise yine 30 milyon Avro şeklindedir. Son yardım miktarı 88 Milyon Avro düzeyinde kalmıştır.13 2011-2013 dönemi için 122.5 milyon Avro da Azerbaycan'ın bölgesel programlara katılım gibi işbirliği faaliyetlerine ayrılmıştır.14
Diğer taraftan, son dönemde 'Doğu Ortaklığı' politikasıyla birlikte taraflar arasındaki 'Ortaklık ve İşbirliği Anlaşmaları' yerini 'İşbirliği Anlaşmaları'na bırakmıştır. Böylece müzakere yoluyla anlaşma yapılacak tarafın, AB'ye vereceği taahhütleri yerine getirme isteğine ve potansiyeline sahip olup olmadığı öne çıkarılmak istenmiştir. Bunun yanında Avrupa Komisyonu, idari kapasitenin geliştirilmesi için AKP Mali Aracı içinde 'Geniş Kapsamlı Kurumsal Yapılanma Programı'nı devreye sokmuştur. İşbirliği anlaşmalarının taraflar arasında bir 'Serbest Ticaret Bölgesi' kurulması hedefini kapsaması, uzun vadede de ikili anlaşmalar ağından doğacak bir 'Komşuluk Ekonomik Topluluğu' kurulması öngörülmüştür. Ayrıca, komşu ülkelerle 'Dolaşım ve Güvenlik Anlaşmaları' imzalanması düşünülmüştür.15
AB'nin genel olarak Kafkasya, özel olarak da Azerbaycan'da rolünün sınırlı olması, bölge politikasında Rusya ve ABD ile ilişkilerini gözeten bir tutum sergilemesinden de kaynaklanmaktadır. Hatta Rusya'nın yanında İran'ı da, bölgesel bir güç olduğunu inkar etmeyerek, dışlamaktan kaçınmaktadır. Aslında AB bu şekilde, her ne kadar tam olarak yerine getiremese de, hem bölge ülkeleri hem de bölgede etkin küresel güçler arasında çatışmacı olmayan bir denge politikası yürütmektedir. Bunu da Rusya ve ABD çıkarlarına da uygun olarak tanımladığı bir 'istikrar halkası' oluşturma amacıyla ilişkilendirmekte ve meşrulaştırmaktadır. Bu amacının, 2006'da Azerbaycan ile imzaladığı enerji anlaşması ve taraflar arasında daha derinlemesine kurulan ortaklıkla kesiştiği göz önünde bulundurulduğunda, AB'nin bölgedeki ve ülkedeki nüfuzunun artmasını beklediği tahmin edilebilir; tabi Rusya'nın nüfuz alanından arta kalan ölçüde ve üye ülkelerin bölgedeki faaliyetleriyle ilişkilendirdiği sürece. Almanya, Fransa, İngiltere ve İtalya'nın Kafkasya politikaları ulusal nitelikte kaldığı takdirde ortak tutuma dayalı bir AB politikasının geliştirilemeyeceği ve nüfuzunu daha da kıracağı açıktır.16 Son olarak belirtmek gerekirse, AB'nin, etki alanı üzerinde ne ölçüde egemenlik kurduğu, AB'nin sosyo-ekonomik hedeflerine ne derece yaklaştığı ve muhatap ülkeleri yaklaştırdığı ile ilgili olduğu hatırlanırsa, Kafkasya'da bir bağlayıcılık yaratamadığı öne sürülebilir. AB, dış politika araçlarıyla bunu yaratmaya çalışsa da, bölgedeki mevcut örgütlenmesiyle bir egemenlik alanı oluşturmaktan ve bağlayıcılık, tutarlılık,güvenilirlikeksikliği nedeniyletaraflar arasındaki çatışmaları çözüme yaklaştırmaktan uzaktır.
1Leila Alieva, "EU Policies and Sub-Regional Multilateralism in the Caspian Region", The International Spectator, Vol 44, No 3, 2009, s. 47; European Commission, "Progress Report Azerbaijan", SEC(2010) 519, 2010, s. 6.
2Eldar İsmailov, Vladimer Papava, "A New Concept for the Caucasus", Southest European and Black Sea Studies, Vol 8, No 3, 2008, s. 293.
3Dov Lynch, "The Security Dimension of the European Neighbourhood Policy", The International Spectator, Vol 40, No 1, 2005, ss. 34, 35.
4Alieva, a.g.m., ss. 48, 49.
5Irina Pop, "Assessment of the European NeighbourhoodPolicy in the South Caucasus: What the European Union can do?", Eurolimes, Vol. 7, 2009, ss. 23, 24.
6Alieva, a.g.m., s. 50.
7Laure Delcour, The European Union, A Security Provider in the Eastern Neigbourhood?", European Security, Vol 19, No. 4, 2010, ss. 539, 540.
8Alieva, a.g.m., s. 50.
9EU/Azerbaijan Action Plan, http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/enp_action_plan_azerbaijan.pdf , (Erişim: 24.04.2012).
10Aytan Gahramanova, "Internal and External Factors in the Democratization of Azerbaijan", Democratization, Vol 16, No 4, 2009, ss. 791-796.
11Sinem Kocamaz, "The European Union's Relationships with the Transcaucasian Countries within the Scope of the European Neighbourhood Policy", The Journal of Central Asia and the Caucasus, Vol. 2. , No. 4, 2007, ss.59-63.
12Lynch, a.g.m., ss. 41, 42.
13Pop, a.g.m., ss. 29.
14European Commission, s. 17.
15Commission of the European Communities, "Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Eastern Partnership", SEC(2008) 2974, 2008, s. 30.
16Elkhan Nuriyev, "Azerbaijan and the European Union: New landmarks of strategic partnership in the South Caucasus–Caspian basin", Southest European and Black Sea Studies, Vol. 8, No. 2, 2008, ss. 164-166.
