Pozitif Gündem Nedir?

5 Aralık 2011 tarihinde Brüksel'de gerçekleştirilen Avrupa Birliği (AB) Dışişleri Bakanları toplantısından çıkan kararlar, Türkiye-AB ilişkilerinin 2012 yılındaki rotasını belirler nitelikteydi. Toplantının ardından kamuoyuna yapılan açıklamada, alınan temel kararlar olarak AB'nin genişleme politikasının devamı, Batı Balkanların istikrarının ve AB'ye katılım sürecinin sağlanması, Hırvatistan'ın 1 Temmuz 2013 tarihi itibariyle tam üye olarak kabulü ve Euro alanında ekonomik yönetişimin güçlendirilmesi konuları vurgulanmıştı. Açıklamanın AB genişlemesiyle ilgili kısmında Türkiye'ye de onüç madde ayrılmıştı. Bu maddelerde Türkiye ve Avrupa Konseyi'ne Haziran 2011 seçimlerinin yapılışından, Kıbrıs meselesiyle ilgili ilerleme kaydedilemeyişine uzanan bir değerlendirmenin sunulduğu görülmüştür. Temelde, ilerleme raporlarında vurgulanan hususlara tekrar değinilmiş, Türkiye'ye üyelik sürecindeki sorumlulukları hatırlatılmıştır. Bu toplantının Türkiye-AB ilişkileri açısından ayırt edici özelliği ise müzakere çerçevesinde belirtilen hususların Türkiye tarafından yerine getirilmesi için müzakere sürecinin desteklenmesine ve işlerlik kazanmasına yönelik 'pozitif gündem' oluşturulması konusudur.[1] Pozitif gündem, ilk defa Avrupa Komisyonu tarafından 2011-2012 dönemi için hazırlanan Genişleme Stratejisi belgesinde ortaya atılmış, AB Zirvesi'ne hazırlık çalışması niteliğindeki dışişleri bakanları toplantısında da pratiğe yansımasına dönük öneri şeklindeele alınmıştır.[2]

Pozitif gündemin unsurları ya da içeriği, genel çerçevenin çizilmesi dışında henüz detaylı biçimde belirlenmemiştir. Yine de gündemin, siyasi reformlardan, dış politikada diyaloga, vize, mobilizasyon, göç, enerji, ticaret, terörizmle mücadelede AB müktesebatına uyumdan ekonomik ve sosyal programlara katılıma uzanan geniş bir yelpazede işbirliğini, tıkanan müzakere süreci dışına taşıyarak devam ettirme kaygısıyla ortaya atıldığı ifade edilebilir. AB Bakanı ve Başmüzakereci Egemen Bağış'ın Kasım ayında Avrupa Komisyonu'nun Genişleme ve Komşuluk Politikası'ndan Sorumlu Üyesi Stefan Füle ile yaptığı görüşmelerde, fasıl bazlı çalışma grupları oluşturulmasının planlandığı ve taraflar arasında ağırlıklı olarak üzerinde durulan vize muafiyeti konusunda işbirliği mekanizmalarının güçlendirilmesinin öngörüldüğü üzerinde durulmuştur.[3] Füle de, yaptığı açıklamada Türkiye'deki siyasi reformların hızlandırılması ve Türkiye'nin AB'ye üyelik sürecine katkı sağlayacak pozitif gündemin sosyal ve siyasi bir gerçekliğe dönüştürülmesi üzerinde yoğunlaşma konusunda iki taraf arasında anlaşmaya varıldığının, vizede kolaylık ve adli işbirliğinin pozitif gündemin önemli parçaları olduğunun altını çizmiştir.[4]

Müzakere süreci kapsamındaki fasıllarla ilgili yapılacak reformları değerlendirmek ve planlamak amacıyla 18 Aralık 2011 tarihinde gerçekleşen 24. Reform İzleme Grubu toplantısında pozitif gündem konusu hakkında açıklamalarda bulunan Dışişleri Bakanı Ahmet Davutoğlu, son ekonomik krizle birlikte AB içinde katmanlı yaklaşımların ortaya çıktığını, pozitif gündem konusuna bu anlamda önem verdiklerini ve pozitif gündemin AB müzakerelerinde tıkanıklıkları açmaya çalışan bir gündem olduğunu ifade etmiştir. Aynı zamanda da, vize engellerinin kaldırılması ve vize kolaylıklarının sağlanması konusunun önemine, AB ile ilişkilerin vize engellerinin kaldırılmasına adeta endeksli olduğuna işaret etmiştir.[5] Yine toplantı sonucunda açıklanan bildiride pozitif gündemin, Türkiye'nin müzakere sürecine bir alternatif olamayacağı vurgulanmıştır. Pozitif gündem kapsamında, Avrupa Komisyonu ile kritik öneme sahip alanlardaki mevcut işbirliği mekanizmalarının güçlendirilmesi, askıda olan fasıllarla ilgili açılış ve kapanış kriterleri üzerinden çalışacak çalışma gruplarının kurulacağına işaret edilmiştir.

Pozitif Gündemde Dikkat Edilmesi Gerekenler

AB'nin pozitif gündem hamlesinin zamanlaması, Euro alanındaki krizle mücadele edip önlemler geliştirdiği sürecin paralelinde gerçekleşmesi ve tıkanan müzakere sürecine adeta bir alternatif olarak algılanabilecek şekilde ortaya atılması nedeniyle anlamlıdır. Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti'nin (KKTC) uluslararası alandaki izolasyonu kaldırılmadığı sürece, Türkiye'nin Ankara Anlaşması Ek Protokolü'nün gereklerini Güney Kıbrıs'a uygulamayacak olması beklendiğinden, Türkiye-AB ilişkilerindeki tıkanıklık aşılmazlığını koruyacaktır. Bunun yanında, AB Genişleme Stratejisi'nde Türkiye'nin üyeliği önündeki engel niteliğinde belirtilen diğer sorun alanları, müzakere sürecindeki tıkanıklığın giderilmesini ve pozitif gündemin taraflarca tanımlanıp diplomatik görüşmelerin ötesinde sürdürülebilirliğini oldukça zorlaştırmaktadır.Bu şartlar altında da, her ne kadar pozitif gündem girişimiyle desteklense de, müzakelerin canlandırılması söz konusu olamayacaktır. AB'nin kurumsal işleyiş mekanizması içinde bir aday ülkeyle müzakerelerin yürütülememesi başarısızlık göstergesidir. Bu başarısızlığın sorumlusu da, Birlik düzeyinde karara dönüşecek öneriler geliştiren, müktesebatın yerine getirilmesini gözeten, üye ve aday ülkelerin yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlayan temel kurum olan Avrupa Komisyonu'dur. Dolayısıyla, bu başarısızlığın ortadan kaldırılması gerekmektedir. Bu da AB nezdinde ancak, Türkiye-AB ilişkilerinin hukuki temele dayalı müzakere sürecinden, hukuki temeli olmayan ve tarafların inisiyatifiyle belli bir noktaya kadar yürütülebilecek bir işbirliği zeminine kaymasının beklenebileceği pratik bir ortaklıkla mümkündür.

Bu noktada, müzakere sürecinin tıkanmasındaki temel etken olduğu düşünülürse, Türkiye-AB ilişkilerinin hukuki dayanağını oluşturan 1963 tarihli Ankara Anlaşması'nın bir Ek Protokol ile 2004 yılında AB'ye üye olan 10 ülkeye genişletildiğini, fakat Ek Protokol'ün imzalanmasının, Türkiye'nin, yeni üyelerden biri olan Güney Kıbrıs'ı hukuken tanıması anlamına gelmediğini bildiren bir deklarasyonu[6] AB tarafına sunduğu ve o günkü dönem başkanı İngiltere ile AB Komisyonu tarafından kabul aldığını hatırlamakta fayda vardır. AB Konseyi'nin 2006 yılında aldığı karara göre, Türkiye'nin Ankara Anlaşması Ek Protokolü'nden kaynaklanan yükümlülüklerini bu deklarasyona dayanarak Güney Kıbrıs'a uygulamadığı gerekçesiyle,Malların Serbest Dolaşımı, İş Kurma ve Hizmet Sunumu Serbestisi, Mali Hizmetler, Tarım ve Kırsal Kalkınma, Gümrük Birliği, Balıkçılık, Taşımacılık, Dış İlişkiler fasılları açılamamakta, İşletme ve Sanayi Politikası, İstatistik, Mali Kontrol, Trans-Avrupa Ağları, Tüketicinin ve Sağlığın Korunması, Şirketler Hukuku, Fikri Mülkiyet Hukuku, Sermayenin Serbest Dolaşımı, Bilgi Toplumu ve Medya, Vergilendirme, Çevre, Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı fasılları da kapatılamamaktadır.[7] Halbuki, müzakere sürecinin, AB taahhütleri gereği, fasılların ait olduğu müktesebat temelinde yürütülmesi şarttır. Müzakere sürecinde teknik kriterler dışında Türkiye aleyhindeki siyasi nedenlerin de devreye girmesi, Türkiye-AB ilişkilerinin katılım müzakereleri üzerinden yeni bir ilişki tanımı üzerinden canlandırılmasına yönelik arayışı kuvvetlendirmiştir. Bu arayışın arkaplanındaki faktörlerden birinin de, AB'nin, müzakere sürecinin devam ettirilemeyip müktesebata uyum çalışmalarının tamamlanamamasından, kendi güvenliğini de tehdit eden gelişmeler doğduğu için rahatsızlık duyması olduğu ileri sürülebilir. Bu gelişmelerin başında da göç konusu gelmektedir.

Türkiye, göç konusuyla ilgili olarak AB'ye, Geri Kabul Anlaşması'nın imza ve onay sürecinin, Avrupa Komisyonu'nun Türk vatandaşlarına yönelik vize muafiyetine ilişkin çalışmaları yapmak üzere üye devletlerden alacağı yetkiye paralel olarak yürütüleceğini bildirmiştir. 8-9 Aralık 2011 tarihli AB Zirvesi'nde Türkiye'nin, AB'ye yönelik yasadışı göç konusunda, her ne kadar kendisi hedef ülke olarak tanımlasa da, kaynak ülke olarak tanımlandığı göz önünde bulundurulursa bu konunun AB için önemi ve aciliyeti daha belirgin bir hal almaktadır.[8] Göçün sınırları aşan niteliği göz önünde bulundurulduğunda, düzensiz ve yasadışı göçe karşı etkili mücadelenin ancak Türkiye, AB ve hatta göç güzergahı üzerindeki diğer ülkeleri de kapsayan bir işbirliği çerçevesinde maliyet paylaşımı yapılarak yürütülebileceği ortadadır. Nasıl Türkiye vize konusunda AB'den muafiyet ya da kolaylık bekliyorsa, AB'de göç ve ek olarak organize suçlarla mücadele alanında da Türkiye'den daha fazla mevzuat uyumu beklemektedir. Pozitif gündemde tarafların önce bu konuları vurgulaması meselelerin önemine işaret etmektedir. Müzakerelerin tıkanması nedeniyle bu gibi sorun alanlarında çözüme yönelik gelişme kaydedilemediğinden, taraflar ilişkilerini eski ortak çıkar konularından yeni bir ortak alana taşıma peşindedir. Pozitif gündem işte bu arayışın ulaştığı son noktadır.

Türkiye'nin Önündeki Seçenekler

Yukarıda anlatılan koşullar altında, Türkiye'nin yeni gündem karşısında olası iki seçenek ile karşı karşıya kalacağı öne sürülebilir. Ilki, pozitif gündem girişimi ile gerçekleşmesi olası vize engellerinin kaldırılması ya da belli bir standart dahilinde kolaylaştırılması, sektörel işbirliklerinin daha da güçlendirilmesi gibi gelişmelerle AB'nin Türkiye'yi, Ek Protokol'ün uygulanmasını esnetecek bir müzakere sürecine yönlendirmeye çalışması ve böylece AB için adeta güvenlik sorunu doğuran alanlarda ilerleme kaydedilmesinin ve Kıbrıs sorunu karşısında Türk tarafının yumuşatılmasının sağlanması. Ikincisi de, hizmet sektörü ve işlenmemiş tarım ürünleri için daha geniş kapsamlı bir serbest ticaret bölgesinin oluşturulması yoluyla ekonomik ilişkilerin güçlendirilerek gümrük birliğinin genişletilmesi; dış politika, güvenlik politikası gibi ortak AB politikalarına Türkiye'nin daha fazla katkı sağlaması yoluyla güvenlik alanındaki işbirliğinin artırılması; Türkiye'ye yönelik mevcut vize uygulamalarının esnetilmesi sayesinde Türkiye ile AB arasında ilerletilmiş ortaklık ilişkisinin kurulmasıdır. Bu ilişki, yaşanan son ekonomik krizden sonra AB içinde güçlenen katmanlı yaklaşımlarla birleşince, müzakere sürecini destekler gibi görünmekle birlikte, uzun vadede süreci ilerletmeyip sadece canlı tutarak taraflar arasında yeni fırsat alanları yaratılması sonucunu doğurma potansiyeline sahiptir. Bu noktada Türkiye'nin cevap araması gereken soru, AB'nin Türkiye için yaratacağı olası fırsat alanlarına karşılık ne talep edeceği, bir başka deyişle, Türkiye'nin AB'ye ne fırsatlar yaratacağıdır. AB taahhütlerini içeren ve gerek Birlik gerekse de Türkiye açısından hukuki dayanakları olan müzakere sürecinin karşısında pozitif gündemin nasıl konumlandırılacağının, Türkiye-AB ilişkileri açısından 2012 yılında belirlenmesi öncelikli bir konu olması gerekmektedir.

[1] Council of the European Union, "Press Release",5Aralık 2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/126578.pdf (Erişim: 28.12.2011)

[2] European Commission, "Enlargement Strategy and Main Challenges 2011-2012",12.10.2011, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2011/package/strategy_paper_2011_en.pdf (Erişim: 28.12.2011)

[3] AB Bakanlığı, Aylık Bülten-Aralık, Sayı: 9, 2011, s.1,

http://www.abgs.gov.tr/files/bulten/aylik_bulten_aralik2011.pdf(Erişim: 28.12.2011)

[4] "Füle: Pozitif gündemi sosyal ve siyasi bir gerçek haline getirmeliyiz", 01.12.2011, http://www.euractiv.com.tr/ab-ve-turkiye/article/fule-pozitif-gundemi-sosyal-ve-siyasi-bir-gercek-haline-getirmeliyiz-022782 (Erişim: 28.12.2011)

[5] Dışişleri Bakanlığı, "Reform İzleme Grubu Toplantısı", 18.12.2011, http://www.mfa.gov.tr/reform-izleme-grubu-toplantisi_-18-aralik-2011_-konya.tr.mfa (Erişim: 28.12.2011)

[6] Detaylı bilgi için bkz. Dışişleri Bakanlığı, "Ek Protokol ve Deklarasyon Metni", http://www.mfa.gov.tr/ek-protokol-ve-deklarasyon-metni.tr.mfa (Erişim: 29.12.2011)

[7] AB Bakanlığı, "Müzakere Sürecinde Mevcut Durum", http://www.abgs.gov.tr/files/fasillar/muzakere_surecinde_mevcut_durum.pdf (Erişim: 29.12.2011)

[8] AB Bakanlığı, "24. Reform İzleme Grubu Toplantısı Konya'da Yapıldı", 18.12.2011, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=47063&l=1 (28.12.2011)